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建立精准扶贫新机制 弘扬济贫帮困正能量

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2014/12/29 14:31
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——来自省扶贫“两会”的专题调研报告

  为进一步明确社团组织开展济贫帮困的工作重点和抓手,切实加强扶贫示范项目制度建设,不断推进精准扶贫机制创新,着力提高财政扶贫借款使用绩效,省委农工办(省扶贫办)会同省扶贫基金会、省扶贫开发协会(以下简称省扶贫“两会”)组成联合调研组,近期赴徐州、连云港、宿迁、淮安、扬州、泰州、盐城、南通八市和邳州、东海、沭阳、淮安区、盱眙、宝应、兴化、大丰、射阳、如东、启东、海门十二县(市、区)进行了专题调研。这次调研活动,由省扶贫“两会”理事长丁解民带队,分别与当地党政负责同志和农工办(扶贫办)、扶贫开发协会负责同志进行了座谈交流,并实地走访了省扶贫“两会”建立在石梁河片区、苏北灌溉总渠北片区等省定重点帮扶地区的扶贫示范项目单位。调研结束后,省扶贫“两会”与省委农工办(省扶贫办)、省财政厅召开座谈会,交流了我省新一轮扶贫开发工作和省级财政扶贫投入情况,并就完善扶贫示范项目借款使用制度问题进行了深入研讨。

  一、扶贫济困工作取得显著成效

  遵照省委、省政府新一轮扶贫开发工作的部署要求,在省委农工办(省扶贫办)、省财政厅的关心和帮助下,省扶贫“两会”依托财政扶贫借款,坚持以产业化扶贫为导向,以开发式扶贫为重点,以培育“双扶双赢”(通过扶持企业带动低收入农户就业)载体为抓手,精心组织市、县(市、区)扶贫开发协会实施扶贫示范项目建设,为促进小微型企业健康发展和带动低收入农户就业增收,发挥了积极的示范引领和济贫帮困作用。据统计,自1996年以来,全省开发协会共组织实施了1863个帮扶示范项目;滚动投入的扶贫借款总额达21117万元;支持项目单位帮带贫困户脱贫的户数达140096户;扶持就业培训基地培训的低收入农户劳动力达103181人次。主要做法与成效:

  (一)确立帮扶重点,不断充实“双扶”载体新内涵

  为解决就业式“双扶”产生的新问题新矛盾,省扶贫“两会”提出:要将财政借款重点投向6个省定贫困片区推行产业化扶贫开发的示范项目建设,并对农业龙头企业、专业合作社、家庭农牧场、就业培训基地等小微型企事业单位,给予重点倾斜。

  一是着力放大“双扶”载体示范效应。各地协会坚持把培育“双扶”载体作为重要平台,既提升了产业化扶贫的带动作用,又增强了开发式扶贫的示范效应。如:泗洪县协会利用财政借款扶持回乡大学生周利军创办利恒草鸡养殖合作社,带动近千户农民饲养草鸡,其中养鸡1万只以上达500多户,收益由办社初期的40多万元增加到500多万元,不仅在西南岗地区形成了产业开发示范基地,而且被当地农民群众誉为“不走的济贫帮困工作队”。

  二是着力增强产业化帮扶力度。各地协会坚持把因地制宜开展农业产业化扶贫作为重要抓手,既带动了经济薄弱村的现代农业建设,又拓宽了低收入农户就业增收门路。据调查,各地协会扶持农业龙头企业和农民专业合作社两类载体的投资比重占62.6%,其中徐州占87.2%、连云港占76.1%、泰州占66.6%、宿迁占61.9%。近年来,随着我省农业现代化战略的深入实施,各地协会在遴选项目时,非常重视培育和发展具有地方特色的拳头产品,如沭阳康迪富尔獭兔、盱眙一品香牛肉、淮安国兴食用菌、射阳盘弯辣根、大丰裕华荠菜、邳州东方肉兔、海门万余香沙芋、东海黄川草莓等办法项目,不仅形成了“一乡一品”和“一村一品”的区域优势,而且充分挖掘了吸纳低收入农户就业增收潜力。

  三是着力优化社会帮扶资源。各地协会坚持把组织动员社会扶贫作为动力资源,既提高了自身的凝聚力和信誉度,又汇聚了一大批社会帮扶力量。如:泰州市协会通过不断创新志愿者结对帮扶形式,有效地集聚了社会各界的济贫帮困正能量。在该市协会的精心组织下,去年有17076名志愿者参加各类济贫帮困活动,三年累计已帮扶25000户、70800人,脱贫19400户、51600人。又如:扬州市协会通过不断完善村企结对措施,使汇聚“小资源”可成“大力量”的济贫帮困活动,成了当地扶贫济困的一道靓丽的风景线。再如:盐城市协会狠抓结对帮扶组织、项目、资金“三落实”参加结对帮扶会员达1.4万人,三年累计帮扶9400户低收入农户,其中6800户实现脱贫。

  (二)调整考核抓手,不断完善“双扶”载体新形式

  为完善“双扶”载体的精准扶贫形式,省扶贫“两会”提出:要将帮助低收入农户就业增收和按时还款作为绩效考核的主要内容,并对带动低收入农户特别是中老年劳动力就业增收力度大、就业培训能力强的项目单位,给予重点倾斜。

  一是注重为经济薄弱村搭建脱贫致富平台。沭阳县协会利用扶贫基金和财政扶贫借款连续10年扶持万匹乡银杏村旋切板厂,使其从一个名不见经传的小作坊成长为年销售收入超5000万元、利税超500万元的专业化生产企业,并带动全村创办了90多家木材加工企业,其中年销售收入超千万元的有30家,成了远近闻名的木材加工专业村和名副其实的小康村。

  二是注重为低收入农户搭建就业增收平台。东海县协会通过多渠道筹集资金,每年扶持24个扶贫示范项目,投入资金达285万元,其中利用145万元省财政扶贫借款,帮助14个项目单位吸纳了1300多名低收入农户劳动力就业,并使144户特困户告别了昔日贫穷。去年,该县协会扶持的青湖镇莱织华公司(“凤还巢”型企业),不仅吸纳了当地大量中老年劳动力进厂就业,而且通过创办加工点让老人和残疾人在家每天都能有钱挣。

  三是注重为贫困学子搭建爱心助学平台。射阳县协会利用省财政扶贫借款连续3年扶持宏达针织有限公司,不仅将企业建成了吸纳低收入农户劳动力就业的增收平台,而且将企业培育成了帮助贫困家庭“拔穷根”的助学基地。目前,这家生产40多个品种手套的民营企业,每年产品自营出口近千万美元到日本和欧美市场。为回馈社会,该公司与当地海河中学成立了“助教助学基金会”,3年捐助了6万元。此外,该公司每年向海河小学5名特困生捐助1500元,并向全镇考取大学的贫困生每人捐助3000元。

  (三)强化制度建设,不断完善“双扶”载体新机制

  为完善“双扶”载体的精准扶贫激励机制,省扶贫“两会”提出:要将制度创新作为优化“双扶”载体的重要保障,切实完善财政扶贫借款项目的遴选方式、立项程序、合同手续等规制,着力强化跟踪监管和业绩考核。

  一是完善精准遴选机制。淮安、宿迁和连云港3市是全省开展就业式“双扶”的发源地,近年来他们将遴选精准帮扶载体作为关键举措,并着力在精细化管理上下功夫。如:淮安市协会不仅坚持做到遴选项目早准备,而且坚持以点带面、典型引路,确保做到扶贫示范项目帮一处、带一片,扶一村、富千家。东海县协会坚持把好“选项关”,对符合财政扶贫借款遴选条件,但项目法人对还款态度暧昧,就一律不予上报立项,有效地促进了“双扶”工作由粗放型向精准型转变。

  二是健全精准监管机制。连云港市协会在不断完善帮扶项目建档立卡、合同签订等基础性工作的同时,进一步建立了四个“坚持不放松”的监管措施(坚持精心筛选不放松、坚持跟踪服务不放松、坚持资金安全不放松、坚持项目优化不放松),有力地推动了“双扶”载体的精准监管机制建设。扬州市、县(市、区)两级协会不仅严格做好合同签订工作,而且坚持深入到每个项目单位了解借款运作情况,确保无一借款单位延期还款或拖欠不还。

  三是强化精准激励机制。南通市、县(市、区)两级协会在积极筹措扶贫基金的基础上,制定了项目贷款贴息制度和绩效考核措施。目前,全市协会已筹集到5900万元扶贫基金,每年可利用的基金增值收益金600万元,不仅有力地支持了扶贫示范项目建设,而且有效地解决了财政扶贫借款的风险防范难题。泰州市、县(市、区)两级协会近年来通过加强项目竞争机制建设,利用自筹资金和省里安排的970万元项目滚动借款,撬动了21203万元社会资金,取得了“扶贫资金过双亿、增收脱贫超万户”的显著成效。

  (四)开展助学试点,不断创建“双扶”载体新业绩

  去年底,习总书记视察湘西时强调,精准扶贫切忌喊口号,并提出扶贫开发工作要做实三件事:一是发展生产要实事求是;二是要有基本公共保障;三是要让下一代接受教育。2014年,省扶贫“两会”按照习总书记创新扶贫机制、推进精准扶贫的指示精神和我省新一轮扶贫开发的新形势、新要求,果断决策将助学扶贫作为发挥社团组织“拾遗补缺”作用的工作重点与抓手,组织开展了创新扶贫机制、实施精准扶贫的试点探索。即:在强化产业化扶贫与助学扶贫的对接机制上,开展了探索“三大转型”的改革试点。一是改革扶贫示范项目帮扶形式,将项目单位无息使用财政扶贫借款向自愿捐资助学转型;二是改革扶贫示范项目业绩考核内容,将考核带动低收入农户就业向考核助学扶贫转型;三是改革扶贫示范项目借款使用办法,将项目单位借款额度由固定分配式向绩效竞争式转型。

  截至2014年11月底,省扶贫“两会”通过三种形式开展助学扶贫,共计募集社会各类捐款409万元,资助贫困生2045人。其中:通过组织扶贫示范项目单位开展助学扶贫活动,获得捐资57.6万元,受助贫困生288人;通过与广东碧桂园苏皖区域总部联合举办“关爱祖国花朵百城行动”,获得捐资35万元,受助学校8所,受助贫困生156人;通过配合广东国华纪念中学招收贫困生和牵手省属国企、苏商会民企以及社会爱心人士联合举办“滴水·筑梦扶贫助学工程”,获得捐资320.2万元,受助贫困生1601人。

  试点探索的实践表明,省扶贫“两会”推行“三大转型”改革试点,将产业化扶贫的示范项目建设与助学扶贫相对接,既有利于发挥产业化扶贫促进低收入农户就业增收的带动作用,又可推动扶贫示范项目单位通过捐资助学帮助贫困农户“拔穷根”(帮助低收入农户特别是贫困户子女用知识改变命运);既有利于提高财政扶贫借款持续周转使用的安全度,又可增强扶贫示范项目单位回馈社会的责任心;既为“双扶双赢”形式注入了新内涵,又起到了真扶贫、扶真贫的精准扶贫效果。这些改革创新举措,不仅得到了各级扶贫开发协会的理解和支持,而且得到了当地党政领导和广大群众的普遍欢迎和褒奖。

  二、开展济贫帮困活动的实践启示

  在调研座谈中,大家一致认为:各地扶贫开发协会在带动社会力量开展济贫帮困活动中所起的作用和成效有目共睹,探索的有益经验值得认真总结。此外,对如何进一步做好社会扶贫工作,形成了如下几点共识:

  (一)扶贫事业是建设小康社会的重大使命和长期任务

  随着我省经济社会的快速发展,特别是扶贫开发工作取得了显著成效,一些同志产生了模糊认识,甚至认为:我省已建立城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗保险制度、城乡养老保险制度和省管县财政转移支付制度,有了这些政府“托底”措施,“救助式扶贫和开发式扶贫已完成使命”,“扶贫机构和帮扶工作队可以偃旗息鼓了”等等。各地扶贫开发协会认为,扶贫开发工作事关全局、意义重大,应当作为建设小康社会的一项持之以恒的常态化工作。理由是:江苏不同地区经济社会发展的不平衡性客观存在,贫富差异达的矛盾虽有缓解但尚未彻底消除,“天堂里还有穷人”,特别是多数低收入农户具有明显的不稳定性和脆弱性,不仅其因病因残因灾极易返贫,而且低保农户被扣除家中养的鸡、种的菜等实物收益后,实际所得补助甚微,生活仍较贫困。我们必须清醒地看到:农民年人均纯收入是统计发布的“平均数”,并不等于大多数;实施了低保等政府“托底”政策,并不等于低保人口已可脱贫;完成了阶段性扶贫目标任务,并不等于扶贫事业可以终结。为此,应当充分认识:扶贫开发事业仍将我省实现“两个率先”进程中的重大使命和长期任务,不仅要继续重视解决好低保人口脱贫、低收入人口因病因残因灾返贫问题,而且要切实增强解决“相对贫困”问题还任重道远的使命意识,必须坚定不移、持之以恒、毫不松懈地把济贫帮困工作抓紧抓实,为实现“国家繁荣昌盛、人民共同富裕”之梦而努力奋斗。

  (二)社团组织是扶贫事业不可或缺的正能量

  经过坚持不懈的探索,我省在动员社会力量参与扶贫开发工作方面,积累了许多行之有效的做法和经验。但有些同志对社团组织参与济贫帮困并非重视,甚至认为是给党政领导“添烦、增负”。各地扶贫开发协会认为,社团组织在济贫帮困活动中发挥“拾遗补缺”作用,不仅可以有所作为,而且是不可或缺的正能量。为此,应当充分认识:推动扶贫事业发展的巨大潜力在民间,解决经济薄弱村和低收入人口脱贫致富的根本出路在于激发和调动社会力量。对社团组织带动社会力量开展济贫帮困活动,非但不应歧视和排斥,而且应当给予满腔热情的支持和帮助。

  (三)财政扶贫投入是“四两拨千斤”的重要引擎

  近年来,有些同志认为,社团组织开展济贫帮困应当自筹资金,政府财政没必要对其资助。各地扶贫开发协会认为,社团组织积极筹募社会资金开展济贫帮困工作至关重要,但政府财政对社团组织开展济贫帮困活动给予一定的资助也非常必要。理由是:政府财政给予社团组织的资助是“四两拨千斤”的重要引擎,不仅可以引领社团组织更好地发挥“拾遗补缺”作用,而且有利于将社团组织培育成为带动社会力量开展济贫帮困的桥梁纽带。

  三、完善财政借款使用管理制度的几点建议

  在调研座谈中,各地对省财政主管部门多年来坚持安排扶贫借款,大力支持基层扶贫开发协会实施扶贫示范项目建设表示诚挚感谢,并热切期盼继续给予扶持。此外,各地对进一步完善财政借款使用管理制度,也提出了中肯的意见和建议。

  一是要解决扶贫示范项目过于分散的问题。为组织选项、立项、拨款、还款和跟踪监管,基层扶贫开发协会不仅每年要反复奔波耗费很大精力,而且所需工作成本较高。各地建议:适度减少扶贫示范项目,以利解决过于分散的问题。

  二是要解决财政扶贫借款合同手续过于繁琐的问题。按照目前的财政扶贫借款使用制度规定,每个项目既要省扶贫“两会”与县协会签订借款合同,又要县协会与项目单位签订合同并提供担保凭证,还要市协会在合同上签署审核意见。这些措施,虽对财政扶贫借款安全运作发挥了一定的作用,但立项程序和签约手续过繁,人力物力耗费不堪负重。各地建议:进一步简化立项程序和签约手续,以利减轻基层的工作负担。

  三是要解决财政扶贫借款使用效率的问题。按照目前的财政扶贫借款使用制度规定,不仅项目单位使用借款必须一年一还,而且借款回收后需接受主管部门验资方可安排下一轮项目,导致借款实际使用时间每年难以用足12个月,有时甚至要延误1个月至1个半月以上。各地建议:进一步调整财政扶贫借款周转使用办法,以利提高资金使用效率。

  四是要解决财政扶贫借款风险防范措施的问题。按照目前的财政扶贫借款使用制度规定,项目借款都实行无息使用,但因缺乏风险防范措施,一些项目单位发生的欠款特别是呆坏账,始终无法得到妥善处置,不仅给基层扶贫开发协会造成了较大的工作压力,而且背负了很大的精神压力。各地建议:尽快建立“扶贫示范项目风险调节金”制度,以利切实增强财政扶贫借款使用的风险防范能力。

  省扶贫基金会 省扶贫开发协会

  2014年12月29日

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