搜索

网站首页    关于我们    最新资讯    扶贫政策    产业扶贫    助学扶贫    调查研究    扶贫文苑

走进扶贫 | 扶贫助学 | 老区旅游 | 下载中心 | 联系我们

地址:江苏省南京市鼓楼区漓江路西苑公寓1幢

电话:025-86269430  邮编:210036  邮箱:jsfupi@126.com

版权所有:江苏省老区开发促进会、江苏省扶贫基金会、江苏省扶贫开发协会

苏ICP备16020463号  网站建设:中企动力  南京分公司

       苏公网安备 32010602010407号 

累计访问量:307338

调查研究

社区扶贫是未来扶贫方式的重要选项

作者:
来源:
2015/06/24 13:33
浏览量

  新中国成立以来,国家对扶贫事业十分重视,取得的成绩举世瞩目,仅1978年之后的30多年时间里,按世界银行采用的一天1美元的收入标准计算,我国贫困人口就约减少了4.1亿,按一天2美元计算,则约减少了3亿,中国脱贫人口占发展中国家脱贫人数的75%左右。扶贫成就斐然,一个重要因素是扶贫方式的转变。从20世纪80年代中期开始,由单一的直接给钱给物的救济式扶贫转换为开发式扶贫和救济式扶贫并重,由此取得了更为显著的效果。当然,在这些成绩之下,也不可避免还存在一些问题,有碍我们进一步推进扶贫事业。其中,某些制度缺陷以及农村社会的变迁,就使得开发式扶贫与扶贫政策的基本原则即精准扶贫之间的矛盾日益凸显。

  开发式扶贫是一种以项目为载体,以提高贫困户自我发展能力为手段,通过发展地方经济实现脱贫致富的扶贫方式。精准扶贫是扶贫政策的基本原则,强调帮扶对象的绝对贫困和造成贫困的因素是身体残疾、长期慢性疾病、自然条件恶劣等不可抗拒因素,而非好吃懒做等后天不努力因素。然而开发式扶贫项目成功实施要求帮扶对象具有一定的自我发展能力,这就和精准扶贫原则存在某种矛盾。如果扶贫项目严格按照精准扶贫原则进行,则该项目无法有效开展,“造血式”开发式扶贫就会蜕变为“输血式”救济式扶贫。如果要想成功实现扶贫项目,必须将自我发展能力较强的中高收入群体纳入扶贫对象,但这将使得精准扶贫蜕变为非精准扶贫。这二者之间的悖论,其深层次原因是扶贫体系的非完备性和城市对农村的虹吸效应。

  扶贫体系非完备性体现为某些贫困户指标分配的武断性和贫困标准界定的机械性。一些贫困户指标由省市县乡自上而下逐级分解,依据是各级政府对贫困因素的模糊估计,并没有明晰算法,有时更没有考虑到县乡村实际经济社会发展的差异性,导致分解到县乡村的贫困人口指标数存在不太平衡的现象。例如,可能出现经济富裕乡镇与经济贫困乡镇指标数基本一致,更为严重的是,无论贫困乡镇还是富裕乡镇,可能扶贫指标都难以满足现实需求,绝大部分贫困边缘户无法获得扶贫援助,小部分绝对贫困户也无法获得扶贫援助。结果导致“一个萝卜一个坑”,新贫困户只有在老贫困户死亡后才能获得替补,贫困户花名册变动性较差,甚至部分乡镇和村贫困户指标近十年未变。

  在一些情况下,贫困标准的界定也较为简单机械,使得贫困户不愿也不敢脱贫。尽管各地存在不同标准,但是这些标准容易抑制贫困户生产性投资和非农就业。例如,贫困户普遍不能拥有播种机、插秧机等任何劳动替代型的农用机械,不能雇佣他人从事生产经营活动,因为这些会造成好逸恶劳和家庭富裕的非贫困印象;贫困户外出务工不能超过三年,因为相比农村,城里工资水平较高并且收入多元化;贫困户不能翻修房屋或使用较好家电,因为扶贫指标只面对缺乏最基本生活保障而非改善生活。这种贫困标准的机械性,使得贫困户不愿意也不敢从事生产性活动。在一些贫困村,“等靠要”思想盛行。老贫困户只要不扩大生产性投资、不提高家庭消费标准,贫困户的帽子就可以永远戴下去。那些希望通过发展种植业、养殖业等现代农业脱贫致富的农户无法获得扶贫资金,而获得扶贫资金的贫困户缺乏发展生产的动机,将资金用于储蓄,既不敢消费也不敢投资。由此导致扶贫资金配置效率低,扶贫项目难以开展。

  另外,城市对农村存在虹吸效应,使得留守人口自我发展能力较差,贫困发生率高。城镇化、工业化的快速发展,使得农村特别是贫困乡镇和贫困村的劳动、资本和技术等生产资料流向城镇,留守农民以老人、妇女和儿童为主,自我发展能力很有限,贫困率较高。以人力资本为例,首先,大部分农村留守人口受教育程度较低,文盲或半文盲比例较高;其次,健康状况如身体残疾、重大疾病比例也偏高,积累了大量外出务工时丧失或部分丧失劳动力的农民工;最后,少数情况下还存在营养不良现象。贫困户是留守群体中自我发展能力最弱的群体,部分贫困户几乎完全丧失自我发展能力,使得基层政府在选择扶贫对象时,既会考虑到扶贫政策中扶贫标准的硬性要求,也会考虑到扶贫项目成功实施的最低自我发展能力要求。这就可能需要将部分非贫困户纳入到扶贫对象中以带动贫困户脱贫,由此导致非精准扶贫现象出现。在近几年的扶贫实践中,一些基层政府正是通过非精准扶贫破解开发式扶贫与精准扶贫之间的矛盾。

  非精准扶贫可能带来的弊端是,扶贫对象将扶贫资源转移到非农产业或城镇。尽管这也能够促进当地经济增长,但是该类增长可能是贫困化增长(贫困人口收入增长速度低于平均增长速度),而非益贫式增长(贫困人口收入增长速度不低于平均增长速度)。如果扶贫资源用于“三农”建设,贫困群体通过为非贫困户工作或者模仿非贫困户生产行为,则或多或少能够分享经济增长果实。因此,为了防止扶贫资源流向非农产业或城镇,应该限定扶贫资金仅能运用于“三农”事业。更进一步的办法是转变扶贫思路,实施社区扶贫,即将扶贫对象从农户家庭调整为农民社区(或居住地形成的自然村或自然村的村小组),扶贫对象标准从单个农民家庭年收入(支出)调整为社区农民平均年收入(支出),扶贫项目从发展当地经济限定为发展社区经济,特别是发展脱贫效果明显的现代农业经济。社区扶贫将扶贫资源的接受单位由贫困户转变为社区,社区成员自我决定扶贫资源的利用形式,援助对象也因此扩展为贫困社区内的贫困户与非贫困户。社区扶贫独特的优点体现为:一方面能够克服单个家庭发展的资源约束;另一方面有利于缓和农村居民收入两极分化的现状,巩固基层政权。从这个意义上来说,社区扶贫可以为将来扶贫的主流方式和扶贫政策的发展方向提供重要参考。

  (作者单位:中共江西省委党校发展战略研究所)