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扶贫政策

开发性金融支持脱贫攻坚的“商洛模式”

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来源:
2017/01/18 00:00
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  益晓云 李岚

  七县区均属秦巴山区集中连片特困片区县、国家扶贫开发工作重点县和革命老区县的商洛市,是全国少有的所辖县区全部都是贫困县的地级市。到2015年底,全市仍有16.12万户、49.03万贫困人口,脱贫攻坚任务十分艰巨。

  商洛脱贫攻坚路上走出的每一个“脚印”,将直接决定着全省同步够格奔小康的进程。面对艰难的考验和巨大的挑战,商洛市委、市政府积极探索开发性金融支持脱贫攻坚新机制,进一步深化与国家开发银行务实合作,率先在全国创出开发性金融支持脱贫攻坚新模式,走出了一条开发性金融支持贫困地区基础设施建设的新路子。去年9月22日,国家开发性金融支持脱贫攻坚工作现场会在商洛市召开,国家开发银行副行长周清玉称赞“开发性金融支持脱贫攻坚‘商洛模式’在全国是一个创新,找到了开发性金融机构与地方政府齐心协力打赢脱贫攻坚战的有效着力点,将党中央、国务院的扶贫开发战略真正落到了实处。”

  聚焦脱贫攻坚

  合作共建平台

  农村基础设施条件差是脱贫摘帽的最大制约。商洛市经济总量小,财政资金投入十分有限,有限的资金投入同巨大的农村基础设施需求成为一对十分突出的矛盾,制约着脱贫攻坚工作的开展。农民有需求,政府有想法、有规划、有项目,但由于缺乏资金,需求得不到满足、想法不能实现、规划不能落地、项目无法实施,而社会资本、商业金融因得不到高额回报,没有进入农村支持脱贫的动力。有没有可能将积极服务于国家脱贫攻坚战略的国字招牌开发银行,和急需大量资金解决基础设施短板的贫困村衔接起来?

  2016年4月,国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的通知》下发后,商洛市抢抓这一难得的历史机遇,瞄准脱贫攻坚难点地带——贫困村基础设施建设,积极与国开行加强沟通协商,达成了开发性金融支持脱贫攻坚的共识并积极推进。市委、市政府和国开行坚持从领导决策层面高层会商、高位推动,双方建立了由市委、市政府、国开行主要领导参与的联席会议制度,成立了由市上主要领导任组长,主管扶贫和金融工作的两位副市长为副组长,相关部门和县区主要负责人为成员的开发性金融支持脱贫攻坚工作领导小组,办公室设在市财政局。6月28日,市政府与国开行陕西分行签订了《建档立卡贫困村基础设施建设项目贷款合作协议》。7月21日,市委书记陈俊与国开行陕西分行行长成永旭共同为“商洛市开发性金融支持脱贫攻坚工作办公室”揭牌,并签署了“十三五”合作备忘录。

  开发性金融支持脱贫攻坚工作启动后,国家开发银行、省国开行、省银监局、商洛市委、市政府领导多次深入贫困村调研,协调解决具体问题,指导推进工作。为加强沟通协调,国开行陕西分行下派干部到商洛市财政局、扶贫局任副局长和局长助理,并为每个县区派驻1名扶贫专员;市财政局选派3名干部到国开行陕西分行挂职锻炼。双方联合召开工作座谈会、项目评审会和培训会30余场次,认真研究制定了项目管理、资金管理、县级报账支付、涉农资金整合、联合检查验收、档案管理、试点工作方案等10多项制度规定和办法,全方位推进开发性金融支持脱贫攻坚工作有序开展。

  开发性金融支持卡内贫困村基础设施建设是一项全新的工作,只有先行试点、摸索经验,才能完善提高和全面推广。商洛市政府召开了试点工作推进会,制定印发了《商洛市开发性金融支持脱贫攻坚试点工作方案》,明确提出要瞄准“生态环境更优美、村容村貌更整洁、产业特色更鲜明、公共服务更健全、乡土文化更繁荣、脱贫效果更明显”的目标,七县区选择34个村先行试点。在试点中,市上坚持规划先行,以县为单元,以村为单位,请有资质的设计单位为701个“卡内村”编制基础设施建设规划,力求做到“群众看得见、用得着、能受益”。市政府在柞水县召开了试点工作总结推进会,带动了面上工作的全面铺开。

  打破体制机制束缚

  创新金融支持脱贫攻坚模式

  开发性金融支持脱贫攻坚在全国是一项开创性的工作,必须一切从实际出发、勇于创新。具体实践中,商洛市与国开行共同研究把握贫困发生规律,破除体制机制束缚,不断创新涉农资金整合、投融资、项目管理、报账支付等机制,充分发挥国开行的资金优势、地方党委和政府的组织协调优势、财政部门的就近监管优势,确保资金“贷得出、用得准、管得好”。

  贷得出——整合财政涉农资金。双方确定以整合财政涉农资金的20%为还款来源,以市、县区城投公司为承贷主体,用政府购买服务的方式,取得期限15年、总额度70亿元的贷款资金,第一批贷款35亿元,集中用于支持全市701个建档立卡贫困村的基础设施建设。截至2016年底,全市已筹措项目资本金3.3亿元,国开行到位贷款15.9亿元,集中解决卡内贫困村群众最关心、最急迫、最基本的生产生活条件,从而解决了长期以来贫困地区群众翘首期盼已久、地方政府想解决而无力解决的问题。

  用得准——资金精准到村到项目。资金短缺是商洛最大的瓶颈。围绕精准脱贫,市政府制定印发了《开发性金融支持脱贫攻坚试点工作方案》,结合试点经验,对701个贫困村分类编制了《卡内贫困村国开行基础设施贷款项目建设规划》。对区位优势明显、有发展潜力的贫困村,加大项目投入力度,使其成为脱贫攻坚的领头羊;对位置相对偏远,可能自然消亡的村庄,则以整治和保护环境为主,重点抓好改水、改路、改厕、垃圾处理等,避免重复建设,切实提高资金使用效益。

  管得好——确保资金运行安全。农村基础设施建设是重要的民生工程、公益事业。为了把这一“功在当代、利在千秋”的事情办好,双方坚持用制度管好资金,制定了项目管理、资金管理、县级报账支付制度、资金整合和监督检查制度等15项制度办法,并坚持财政、银行、城投三方共同监管,形成了完整的资金管理体系,确保资金安全。

  经过坚持不懈的探索和实践,商洛市总结出了可复制、可操作的开发性金融支持脱贫攻坚工作“商洛模式”,即共建“一个平台”,破解“两个难题”,发挥“三方优势”,建立“四项机制”,落实“五方职责”,调动“六个积极性”。

  共建“一个平台”就是瞄准2019年商洛全市脱贫摘帽,商洛市委、市政府和国开行联合建立市县两级开发性金融支持脱贫攻坚合作办公室(简称合作办),形成了银政双方共管,财政、银行、城投三方参与,既分离又统一、既相互协作又相互监督的工作平台。破解“两个难题”就是制定县级报账支付办法和项目管理办法,利用财政部门的管理体系,解决了资金落地和项目管理难题。发挥“三方优势”就是积极发挥国开行政策和资金的优势,地方党委、政府综合组织协调的优势,财政部门就近监管的优势。

  建立“四项机制”就是建立了涉农资金整合机制、开发性金融支持脱贫攻坚投融资机制、项目管理机制和县级联合审核报账支付机制。落实“五方职责”就是积极落实财政部门、项目主管部门、乡镇政府、项目实施单位和代理银行职责。调动“六个积极性”就是充分调动了贫困群众、村组干部、行业部门、乡镇政府、银监部门、社会力量共同参与的积极性。

  合作共赢“开花结果”

  决战脱贫攻坚大有可为

  2016年,商洛市与国开行合作实施卡内贫困村基础设施大小项目14000多个,涉及农村道路、桥涵建设,安全饮水,危旧房改造,校安工程,河堤、护坡等基础设施建设和环境整治项目。目前,国开行陕西分行已发放贷款15.9亿元,涉及建档立卡贫困户3.5万个,贫困人口10.75万人。其中包括通村通组道路530条,共计7150公里;便民桥60座;安全饮水及生态文明工程4620处;危旧房改造3650户;修建河提315公里、护坡180处;污水处理、垃圾池及配套100余处;美化亮化工程40处;便民广场30处。在国家开发银行和陕西分行的大力支持下,商洛市贫困地区基础设施得到有效改善,群众生产生活条件得到较大改观,赢得了社会的广泛好评。

  商洛市还利用国开行资金创新产业扶贫机制,向全市8家产业扶贫龙头企业及20余家农业合作社提供近2亿贷款,带动卡内贫困人口4500余人;落实易地移民扶贫搬迁贷款25.4亿元;向1.3万人次学生提供助学贷款1.06亿元。这些贷款的注入,带动了当地干部群众积极投身到项目建设中,激发了贫困群众的内生动力,使脱贫攻坚工作取得了实实在在的效果。

  建好基础设施,催生集聚效应。“栽下梧桐树,引得金凤凰”,随着贫困村基础设施建设一次性到位,到贫困村兴业创业的人明显增多。商州区北宽坪镇沿线12个贫困村,围绕国开行贷款蟒岭绿道建设的完成,目前已发展农家乐和农家旅社120家,外地客商兴办龙头企业17个,旅游人数明显增多,2016年带动1000多贫困户3500多人就业脱贫,既改善了贫困村生产生活条件,也助推了乡村产业发展,集聚效应凸显。

  板块整体推进,产生规模效应。国开行贷款以贫困村为单位,集中资金、整体推进,避免了过去的零敲碎打、单打独斗。在开发性金融的支持下,柞水县下梁镇西川流域不断完善基础设施建设和环境综合治理,投入贷款资金2500万元,对流域内5个贫困村、20个村民小组、649户民居和建筑,统一标准进行改造提升,通村路、危旧桥梁改造,河堤、绿化、田园整治综合治理,“产业绿色化、乡村景区化、田园景观化”的美丽乡村面貌呈现,西川流域已成为了全县的亮点、全市的样板、全省的范例。

  坚持统筹思维,增强溢出效应。在用好用足用活国开行资金的同时,商洛市整合扶贫开发、美丽乡村、村级社会事业及“五个一批”等项目资金,增强国开行贷款资金的正面溢出效应,积极提高贫困户人居环境、生活质量,为培育骨干增收产业创造条件。丹凤县龙驹寨街道办赵沟村,一年前在村民眼里还是一个“泥巴路通车难、河沟涨水就毁田、露天茅侧臭熏天”的穷村子,国开行资金支持后,道路通组入户、房舍粉刷一新、太阳能路灯沿路而立,生态河堤里碧水清澈,就连群众的旱厕也变成城里人才能享受的洁净厕所。基础设施好了,当地龙头企业也入驻该村,在核桃林下搞起了土鸡散养。老百姓逢人都露出笑脸说,“这样实实在在的扶贫,要不了几年就富起来了。”地处两省三县交界的商南县富水镇黄土凸村,引进国开行项目后数月,村里就有了第一条通村连省的水泥路,黄土凸村群众苦守多年的传统产业香菇开始销往外地,每斤湿香菇从2元钱升值到5元钱,仅此一项该村贫困群众每年可以增收几十万元。

  开发性金融支持脱贫攻坚的“商洛模式”,解决了贫困地区群众翘首期盼已久、地方政府想解决而无力解决的基础设施建设问题,为商洛打赢脱贫攻坚战提供了重要的资金支撑,也为全国贫困地区脱贫攻坚探索出了一条新路子。商洛市委、市政府将不断加强与国家开发银行在卡内贫困村基础设施建设、易地移民搬迁、产业扶贫等方面的密切合作,推动双方合作在更深层次、更广领域取得更大成果,倾力把商洛与国开行的多领域合作共赢打造成为“合作范例”,把卡内贫困村基础设施贷款项目建设成为“精品工程”,把国开行贷款资金精准使用打造成为“样板模式”,为全面打赢脱贫攻坚战交出满意的答卷!