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扶贫政策

向春玲解读云南少数民族地区如何推进精准扶贫

作者:
来源:
中国网
2016/09/22 00:00
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向春玲在云南少数民族贫困县、贫困乡调研 (向春玲供图)

  脱贫攻坚工作已在全国如火如荼地展开,少数民族更是攻坚战的重点“战场”。日前,中央党校科社部社会发展理论教研室教授向春玲深入云南玉溪、红河、昆明三地少数民族贫困县、贫困乡调研精准扶贫工作推进情况。云南少数民族地区脱贫有何经验?未来精准扶贫工作推进还需在哪些方面进行努力?就此,记者专访了向春玲教授。

  记者:您在云南的调研中,贫困县和贫困乡精准脱贫工作进展情况怎样?您的总体印象是什么?

  向春玲:2014年中央《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》出台之后,云南省也出台了《关于创新机制扎实推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工作的实施意见》等政策措施,近年来,随着扶贫开发工作的不断推进,云南扶贫开发工作取得了明显的成效和积极进展。8月初,我在云南玉溪新平彝族傣族自治县平掌乡、峨山彝族自治县富良棚乡,红河哈尼族彝族自治州泸西县永宁乡、白水镇,昆明禄劝彝族苗族自治县中屏镇书多村等地进行了调研,有五点突出印象:

  第一,高度重视,强势推进。这些地方把精准扶贫工作作为党政一把手工程,建立了市委书记、市长或者县委书记、县长任扶贫开发工作领导小组组长的“双组长”负责制。市县一把手有自己联系帮扶的贫困乡,市县部门有联系帮扶的贫困村,市县干部有帮扶的贫困户,还组织了扶贫工作队。如果没有脱贫,主要领导不得离开,工作队不能撤,有着“不破楼兰终不还”的气氛。

  第二,率先脱贫。中央要求2020年贫困县摘帽,贫困人口脱贫。但是,在调研中发现,这些地区争取要在2020年之前贫困县要摘帽,贫困乡要退出,贫困户要脱贫。比如,昆明市的禄劝县是国家级贫困县,有2个贫困乡、9696户建档立卡贫困户,计划2016年底脱贫摘帽;玉溪有9个贫困乡、73751名贫困人口,计划2016年和2017年分批脱贫;红河州的泸西县有4个贫困乡、32908名贫困人口,计划2017年脱贫。

  第三,编制规划,措施得力。按照中央精准扶贫的要求,这些地方都编制脱贫规划,实施挂图作战。就像打仗一样,一个一个山头攻克。我在玉溪扶贫办和禄劝县委常委会议室都看到扶贫攻坚作战图,禄劝县正在进行“三个百日会战”,要在今年年底打赢扶贫攻坚战。

  第四,整合资源,整乡整村脱贫。去调研的这几个少数民族贫困乡和村表现为整村贫困和整族贫困,这些市县的共同做法是整合部门资源,集中力量办大事,让分散于不同部门的资金聚焦贫困乡和贫困村,集中“火力”攻下一个个贫困堡垒,变“点状开发、点状发展”为“连片开发、连片发展”,让精准扶贫切实见到成效。

  第五,扶贫工作和党建工作“双推进”。即“党建带扶贫,扶贫促党建”。在精准扶贫工作中发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用。例如,玉溪富连棚乡塔冲村组建党员带头致富先锋、产业发展先锋队,把扶贫开发与基层党建联系在一起。塔冲村在扶贫易地搬迁过程中,有的群众有顾虑,村党支部书记带头搬迁;种植新的果林蔬菜,有的农户不敢种,怕亏损,党员带头种。

  

  玉溪峨山县易地搬迁新房(向春玲供图)

  记者:在您调研的云南少数民族地区中,精准扶贫工作主要采取了哪些形式?

  向春玲:在云南的调研过程中,我发现多数地区都坚持基础设施、建房扶贫、产业扶贫合力驱动。

  我去调研的玉溪市哀牢山地区平掌乡大寨村是一个拉祜族村寨,需要从市区乘车5个多小时才能到达。拉祜族是从原始社会末期直接过渡到社会主义社会的“直过民族”,也是精准扶贫任务的重点。大寨村位于平均海拔约为2300米的高寒山区地带,基础设施较差,乡级公路没有实现完全覆盖,扶贫难度大。根据当地干部群众介绍,当地贫困人口容易以整个村落聚集和整个乡聚集的形式出现。针对当地实际情况和中央的要求,玉溪采取了易地搬迁的形式来扶贫。

  玉溪市没有国家级贫困县,有9个省级贫困乡,国家扶贫拨款相对比较少,扶贫资金市财政拨款力度大。根据国家标准,玉溪市每户建档立卡的贫困群众建房搬迁都可以获得6万元市政府财政拨款和来自农业开发银行的6万元贴息贷款。在整村改造的过程中,该村非建档立卡的群众也可以获得2万元市政府财政拨款和6万元贴息贷款。新房子结合当地少数民族历史文化风情和市政规划,由专业建筑公司设计,经过村民委员会和群众审核商议。经过设计规划后的新房卫生条件和宜居度都有了提高,实现了家家都有卫生间、自来水入户、人畜分离。结合拉祜族村寨的农业生产习惯,新居中也融入了晒谷场所的设计来方便村民的生产生活。

  因为玉溪的地质条件较为稳定,自然灾害较少,同时贫困乡村较多在山区,大片平地面积较少,所以当地在建房扶贫的过程中较多选择原地重建。那些迁往异地安置的群众,安居地点自由选择,政府鼓励这些农户向集镇靠拢,通过发展民宿、农家乐等民俗旅游业创收。

  房子有了,还要有产业。关于发展产业,云南总结了“宜农则农,宜林则林,宜牧则牧,宜商则商,宜游则游(旅游业)”的经验。

  像玉溪,烟草产业全国闻名,是传统支柱产业;林果产业是近几年发展起来的新兴产业。传统的烟草产业主要起到贫困户近期增收和脱贫作用,新产业则提供长期效益、巩固脱贫成效。像玉溪的富良棚乡和平掌乡,烤烟种植收益是当地人的基础收入,农户也发展了种植经济果林、中草药和规模养殖牲畜等措施增加经济收入,贫困群众还可以获得政府提供的猪种和种植林果、蔬菜的种苗。

  而在红河州泸西地区,当地居民将自己承包的土地流转给龙头企业,形成了“龙头企业+基地+合作社+农户”的发展模式;农民可以通过入股分红、在当地龙头企业入职、承租连片土地种植经济作物等多种方式创收。土地以农户每亩获利1500元的形式流转到当地龙头企业的手中,为了确保农户利益不会受损,流转费以每5年增利10%的形式增长。

  泸西还联合品牌企业建设了做高端奶制产品的基地,从新西兰进口奶牛,修建了一座奶牛庄园。旁边是漂亮的森林,有一块宽阔的牧草地用来建厂房。当地农民可以去打工,公司还收购种植的玉米饲料。这些就业会更多考虑建档立卡户。

  因为国家对贫困地区产业扶持政策的实施,企业入驻本地就业机会增加,在家务工的收入不仅和省外基本一致,而且可以保证日结不欠账,这样吸引了更多的年轻人留乡工作。此外,年轻人还可以选择通过承包土地种植作物,养殖牲畜创收。这些年,乡村中年轻人的数量逐步回升。

  建房和产业扶贫是我此次云南调研中发现的亮点,力度非常大,效果也很显著。正如玉溪富良棚乡塔冲彝族村群众喊出的口号“脱贫致富先建房,产业跟上怕哪样”。除此之外,针对 “五个一批”要求,根据自身扶贫工作,云南还总结出了“劳动力转移扶贫、金融扶贫、生态扶贫、教育扶贫、医疗扶贫、对口资源扶贫、双推进扶贫、大数据平台建设扶贫”等多种扶贫形式。其中金融扶贫主要通过政策银行为贫困户建房、创收提供免息贷款,减少农民负担;大数据平台建设通过精准录入贫困群众信息,保持追踪动态更新,为扶贫工作提供技术支持。

  

  平掌乡直过民族脱贫攻坚作战图(向春玲供图)

  记者:精准扶贫的核心是“精准”,精准首先就体现在贫困户的认定上。在您的调研中,云南在这方面有哪些经验呢?

  向春玲:在精准扶贫过程中,扶植对象精准这是最基本的工作。比如我去的昆明市禄劝彝族苗族自治县中屏镇书多乡芹菜塘村,这个村里有2个村民小组,第一个小组有19户,这19户里有3户的建档立卡指标。但是村民评的时候,有5户都是很贫困的。最后从这5户里又比较,评出来3个建档立卡户。评议的流程是怎样的呢?首先是贫困农户申请,然后是村民代表大会民主评议,再交给村委会或驻村工作队核实,乡镇人民政府审核,县扶贫办复审再进行公告。其中有两次公示,村里评完进行公示,乡里评完也要进行公示。公示时要让村民看评出的是不是贫困户,有没有存在不公平的情况,大家进行监督,最后报送县里审批。经过这样的程序,评出的贫困户是村民们基本认可的。

  最近云南做的比较多的叫“回头看”。什么意思呢?比如说去年年底做的精准扶贫,识别完之后过了几个月时间,要派了一支队伍专门去检查,落实的措施有没有不公,此后贫困户的情况有没有发生变化。我们都知道,贫困人口是动态的,如果一段时间之后已经脱贫了,比如家里面有了用于消费的汽车,或者开了小企业、搞投资等等,这样的情况就不能再成为建档立卡户。当然村干部、财政供养人员也是不能当建档立卡户的。

  通过这样一些 “回头看”的举措,可以将已经脱贫人员尽早划离贫困户范围,同时还可以纠正早期工作中可能会出现的错误,真正让贫困户得到国家的政策支持。云南在确立贫困户的过程中,一方面是识别贫困户,另一方面是践行“回头看”,这样可以让真正的贫困户成为建档立卡户。

  记者:在这些扶贫工作中,扶贫的主体都有哪些?

  向春玲:这就是“谁来扶”的问题。首先是党委和政府。国家划定的目标是2020年实现贫困人口全部脱贫,在云南调研期间,我发现他们都在把脱贫日期提前。昆明市禄劝县定在2016年脱贫,是昆明市第一个要脱贫的国家级贫困县,它还担负着在脱贫攻坚过程中总结经验的任务。我去县政府的时候,第一层大厅里有个大显示屏,上面有“禄劝精准扶贫倒计时”。县委县政府为了防止有些贫困户达到2855元的国家脱贫标准线之后因为突发情况返贫,还把脱贫标准提高到3500元,这样即使可能出现一些突然性收入下滑,也能保证全部人员达到国家脱贫标准线以上。

  党委和政府里还有一项做的比较多,就是市领导、县领导,包村包乡包户,挂帮扶。玉溪市七位常委加上人大、政协两位一把手,每人挂一个贫困乡。局级领导挂村。玉溪市每一个干部人均挂1.5户,泸西干部人均5户左右,精准到人。地方上还组织了工作队,不脱贫不能撤走。党委和政府的帮扶力度非常大。我去的云南少数民族地区,农民现有原地重建的房子,整村都是经过规划之后有民族地区特色的。而且不仅仅是房子的改善,还有产业的发展,连片开发带有观光性质的果蔬产业等。游客去农村可以吃地道食物,观农作物景观,看不同的少数民族的房子。我相信,未来中国的农村将有非常大的变化。

  在红河州的泸西县,龙头公司企业对贫困地区经济的发展、贫困户的带动作用也很大。这些企业提供了就业机会,通过发展产业扶持经济增长,帮助贫困户实现脱贫,还能为当地增加税收。地方政府招商引资时会给企业提供好的服务和政策,当然政府不会把钱全部叫给企业,双方必须达成一致,企业在当地发展和扶贫带动上取得不错效果,政府会给予大力支持。

  对口支援也在扶贫工作中发挥了巨大作用。上海市徐汇区从1997年就对泸西进行对口支援,每年都从区财政里面拿钱直接支持贫困乡县建设。徐汇区的处级以上干部都去泸西挂职,将上海的资源引入,泸西的一些干部群众也被组织去上海学习交流。徐汇区给泸西建设的希望小学就叫做“徐泸希望小学”。还有医疗、整村整乡推进等方面都给了泸西大力的援助。

  

  玉溪峨山县富良棚乡开发的林下经济 (向春玲供图)

  记者:我们都知道,云南自然资源丰富、环境优美,在您调研的少数民族地区脱贫工作中,当地如何平衡环境保护与经济发展呢?

  向春玲:我所到过的地区没有因为开发产业而破坏环境的情况发生。这些地区发展产业很多都是在农业、牧业、种植业上下功夫,而且注意一二三产业的融合发展。这是在我调研中很欣赏的一点。

  像泸西是一个旅游胜地,生态很好,几乎没有什么大型工业,目前主要是发展以高原特色农业为代表的新型产业,他们提出“做强一产、做优二产、做大三产”,实现一、二、三产融合发展。我在泸西看到的一个生物技术的公司,提炼银杏树叶里的元素来做药。他们在当地发展银杏树种植,要建设的银杏庄园十分漂亮,里面也可以做一些旅游观光产业。而且制药成品卖出去非常贵,不亚于传统的工业的生产效益。这些对于生态是没有破坏的。主要是在产业结构调整方面,从第一产业中发展出第二产业,再到第三产业,对于生态都是有很好的保护。

  像禄劝县是昆明市居民饮用水水源供应地,他们十分重视水库保护,出台了很多措施,如果违背,将严惩。包括农业生产,都不能破坏水源;水库周边的一些农民,该搬迁的都搬迁,他们为水资源保护作出巨大贡献。平掌乡有金矿,但是当地干部不允许开发,因为金矿开发非常污染环境,他们说:“破坏了生态子孙吃什么。”

  玉溪确立了生态产业化、产业生态化的发展道路,处理好经济发展与生态环境保护。他们正在实施森林玉溪、蓝天玉溪、碧水玉溪、园林玉溪、绿色产业、绿色文化六大工程。投资60亿元实施对抚仙湖、星云湖、杞麓湖“三湖”的保护治理项目,对抚仙湖周边开发严格管控,加强对水库的综合整治,完成营造林221万亩。在精准扶贫过程中,加大林果业的发展,种植核桃97万亩、竹子18万亩,森林覆盖率达到了57%。

  记者:回顾调研过程,您认为在精准扶贫工作中还有哪些方面需要改进呢?

  向春玲:扶贫工作还有一个主体,我认为做的不够,就是社会组织力量。农村要把扶贫做好,农民的权益要得到更好的维护,农业专业合作社、农民专业协会必须建立起来,更好地发挥作用,为贫困户脱贫致富服务,维护农民的权益。据当地的一些干部讲,现在农民专业合作组织发挥作用不太大,但我认为这非常重要。政府确实是想给老百姓做好事,但是不能大包大揽;企业是追求利益的,一不小心就会被利益化。所以一定要有农民专业合作组织,而且要发挥作用,把农民的意愿反映给政府和企业。另外,现在扶贫工作任务重、时间紧,基层党委政府全力投入,但有些事情还是做不过来,需要社会组织的力量来参与。解决公共事务问题,党委政府、市场、社会三大主体都要发挥作用。

  我还有一个担心,就是返贫的问题。2020年之后需要农民自己发展,这个过程中有可能因为各种原因返贫,自然条件、因病致贫等等。所以要巩固脱贫攻坚的成果,这个是比较大的一个题目。返贫不可能永远要社保兜底,所以还是要想措施。

  还有,建档立卡难以覆盖到所有的贫困人口。那些不够建档立卡标准但是也不富裕的“准贫困户”可能会有意见。比如他们的邻居可能收入就比自己少一点,但是达到了贫困户标准,就会得到了国家扶贫政策的各种优惠,但是这些准贫困户没有。这些贫困边缘的群众,没有被确认为建档立卡户,享受不了政策,有些人就会心理不平衡,这些也是矛盾和冲突的根源。所以准贫困户的解决也是一个问题。

  还有,扶贫政策不能一刀切。产业落后、基础设施落后、因病致贫这些是普遍现象,但是在不同的地区有特殊性,所以不能一刀切。像云南一些地区,一山分四季,十里不同天,这些地方要因地制宜,找到适合自己的扶贫方式,发展立体型产业结构。

  还有一个最大的问题,扶贫成效如何评估。现在地方都在等国家制定标准。有些地区要在2016年脱贫,提前脱贫的如何考察扶贫成效,精准扶贫如何评估?谁来评估?国家有关部门肯定会引入第三方评估,但是现在还是没有具体的评估标准和措施下来。我建议应该是党委和政府自评,第三方评估(社会机构),群众评估都要进行,需要多方参与。