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扶贫政策

总第163期2009年

作者:
来源:
2009/09/15 13:42
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  扶贫动态

  第9期

  (总第163期)

  江苏省扶贫基金会 江苏省扶贫开发协会 编印 2009年9月15日

  目 录

  ※ 关于我省发展农村“三大合作”等情况的调研报告

  关于我省发展农村“三大合作”等情况的

  调研报告

  根据省有关领导同志的意见,省委农工办、省农林厅、老促会、扶贫协会、农村劳动力资源开发研究会组成联合调查组,在曹鸿鸣、凌启鸿、王宏民等老领导的指导和带领下,分赴无锡、徐州、苏州、南通、扬州、淮安、盐城、镇江8市17个县(市、区),深入到100多个乡(镇)、村、合作社。通过召开座谈会、实地走访、发放调查问卷等形式,对当地发展农村“三大合作”、土地流转和适度规模经营、村级集体经济等情况进行了调查研究,初步掌握了这些方面的基本情况。总的看,各地党委、政府高度重视“三农”工作,农村“三大合作”快速发展,土地流转和适度规模经营大力推进,村级集体经济发展水平稳步提升,各项工作取得积极成效,农村好形势持续发展,现代农业进入加快发展的新阶段。同时也存在一些不容忽视的矛盾和问题,亟待采取切实措施加以解决。

  一 关于农村“三大合作”问题

  在省委、省政府的正确领导和大力推动下,特别是去年全省发展农民合作经济组织工作会议以后,各地进一步加强组织领导,采取政策激励、典型示范、培训指导、加大投入等综合措施,农村“三大合作”强势推进,规范化程序不断提高,发展速度、覆盖面和扶持政策在全国都处于领先地位。这是我省农村改革发展的一大特色,受到基层干部和广大农民群众的欢迎。

  一是“三大合作”快速发展。截止今年6月底,八市的“三大合作”总数为16902个,入社农户402.56万户,覆盖面积39.5%。其中,农民专业合作社12013家,占“三大合作”总数71.6%;土地股份合作社2216家,占总数13.1%;社区股份合作社2075家,占总数12.3%;此外还有富民(物业)合作社、农民资金互助合作社等508家,占总数3%。徐州、盐城、淮安三市农民专业合作发展迅猛,达到8313个,占全省专业合作总数一半以上。苏中地区土地股份合作社发展较快,截止今年6月底,扬州市发展土地股份合作社660家,入股土地面积52.3万亩,组织个数和入股户数均居全省第一。社区股份合作社和富民(物业)合作社,绝大部分在苏、锡、常等原来村级集体经济基础比较雄厚的地区。二是发展方式多样化。农民合作组织领办主体有农村能人、龙头企业、专业部门及乡村干部,占总数的80%以上。合作内容扩大到了多种产业和产前、产中、产后各个环节,其中种植业、畜牧业及渔业产业分别约占51%、18%、11%,农机服务合作约占13%,其他约为7%。各地积极探索和创新社员增收、提升合作组织带动能力和服务水平的有效实现形式。苏州市成立3家社区股份合作总社,镇江市赵亚夫成立农产品专业合作社联社、三山香茗茶叶专业合作联社,无锡市引导农民以拆迁安置房剩余房产折价入股组建富民合作社,盐城市成立70家农村资金互助合作社。三是合作效应不断显现。“三大合作”完善了农村统分结合的双层经营体制,在家庭承包经营“分”的基础上,强化了“统”的服务功能,扩大了农业生产规模,提高了农民组织化程度。改善了农民收入结构,增加了农民财产性、经营性、工资性收入,促进农民持续增收长效机制的形成。2008年,镇江市农民专业合作社带动农民增收1.02亿元。社区股份合作为突破传统村级集体经济发展找到了一条新路子。南通泰宁社区股份合作社近年用于村庄整诒、社员福利等资金达300多万元,去年底提取公积金公益金146万元,为改变农村面貌和农民生活发挥积极作用。专业合作与土地股份合作有机结合,优化农村生产要素,壮大支柱产业,实现规模经营,推进现代农业发展。沛县潘庄土地股份合作社采取“土地变股权、农户当股东、产业作支撑、保底又分红”的经营模式,发展社员856名,入股土地6180亩,实现了土地集约经营和效益最大化。农民在合作与联合的实践中,提高了市场意识、科技应用水平及管理能力,增强了通过合作致富和共同创业的信心。农村合作经济组织实行民主管理,培育农民当家作主精神,推动了农村基层民主建设,改善了干群关系,促进了农村社会稳定。

  我省农村“三大合作”存在的主要问题:一是运行机制有待规范。由于合作经济发展很快,而部分干部对这个问题学习研究不够,致使不少合作社有合作之名,而无合作之实。有的组织机构不健全,职能行使不正常,规章制度不完善,权责利不明确;有的专业合作社负责人与社员之间缺乏平等的合作关系,农产品交易产生的利润没有按额返还给社员,仍是一次性买断关系;有的合作社“一股独大”,核心层操控合作社,利用分配出现大农吃小农的倾向;有的龙头企业领办合作社,是为了享受政府惠农强农的优惠政策或套取财政扶持资金,使领办人得到好处;有的合作社没有依法建账立制,更没有建立成员个人账户;有的合作社不搞产品外销,主要依靠农村经纪人销售,大量的销售利润为经纪人所占有,严重影响成员收入增加;有的土地股份合作社“只流转不合作”,土地集中后由少数人生产经营,多数农户成为土地出租者、“合作社”的打工者和附庸;有的合作社成了大户的联合体,排斥普通农户加入;有的在工商登记注册的时候,按法律要求的5名以上成员最低限度注册成员数量,其他成员权益得不到保护。二是税费负担总体偏重。基层普遍反映,现行税制不利于“三大合作”的规范发展。合作经济组织在工商登记后,按照企业要求,每月上报财务报表,手续复杂;专业合作社自产自销认定困难,社区股份合作社还要交纳地方教育附加等项基金,税费负担较重,交纳税金是登记前的5.6倍。三是相关法律法规缺位。现行的《农民专业合作社法》,是专为发展和规范农民专业合作社制定的。农村社区股份合作、土地股份合作等农民合作经济组织不在涵盖范围之内,这些合作组织的法人地位没有明确,经营主体地位得不到确认,经济利益得不到法律保护。四是扶持政策难以落实。农民合作社由于没有抵押物,缺乏担保人,难以从金融机构获得贷款,财政对农民合作经济组织扶持还不如农业龙头企业。按省规定,对高效农业建设中的管理、仓储用房等附属设施建设用地,指标可通过农村建设用地整理置换方式取得,面积控制在农业项目用地规模的3%之内,由于各地用地指标很紧,难以落实到位。南通等地反映,我省合作社农产品在进入上海、浙江等地时能享受绿色通道待遇,而在本省境内反要收费。

  为此,提出三点建议:一是加大法律法规宣传力度。省人大即将完成我省农民合作组织地方立法工作,统一农民合作经济组织的经济性质,重点解决农村社区、土地等股份合作参照农民专业合作社进行工商登记,明确法人资格,享受法律规定的优惠政策。这是一大突破。出台后应加大宣传力度,形成强大推进农民合作组织的浓厚氛围。二是坚持边规范边发展原则。按照国家法律和中央文件精神,应强调在家庭承包经营的基础上,重点发展农户间在产前、产中、产后经济活动中需要的联合与合作,让农民真正成为合作社的主体,在联合与合作中享受平等的权益。按照不同类型合作社的特点,广泛开展合作社示范社建设行动,规范成员账户和出资、财务管理及会计核算,完善治理结构和分配机制,严格按照章程行使职权。对已建立的合作社要进行规范补课,同时坚持按合作社法的要求,积极发展新的合作社,注重把发展农民专业合作社、土地规范经营和建设现代高效农业结合起来。努力做大合作社生产规模,提升合作社的市场营销能力,积极推动农产品品牌建设,提高合作社收益和社员的分配水平;扩大合作社之间的联合与合作,组建专业联社和行业协会,提升合作层次,扩大产业化经营。大力培养具有奉献精神、愿为农民共同富裕奋斗的合作社领导班子,这是促进合作社健康发展的一项重要措施。鼓励农口部门与合作社挂钩,发挥服务功能,帮助支持其提高合作水平;各级党校、农业院校和农经主管部门举办合作专业培训班,对农村基层干部和合作社核心成员进行生产、经营和管理等培训;组织熟悉“三农”工作的退居二线干部、科技人员等社会力量组成专职辅导员队伍,确保合作社规范发展和国家法律规章的贯彻落实。三是完善扶持政策。农民的联合与合作是农民实现共同富裕的重要途径,要牢固树立扶持农民合作经济组织就是扶持农民的观念。多渠道解决合作社资金困难,大中型金融机构应每年安排一定贷款额度,解决农民合作经济组织生产经营资金;建议各级政府安排一定的财政资金,设立合作社担保资金,建立合作社贷款贴息制度,并向信用评级好、规范运行的合作社进行倾斜;开展合作社内部融资试点,或参与兴办村镇银行、资金互助合作社等农村小微型金融机构;财政支农资金在加大扶大扶强农村产业的同时,加大对农民合作经济组织的扶持力度。结合江苏实际,参照我省乡镇企业发展经验,借鉴浙江等地现行好的做法,对农民合作经济组织税费问题实行能免则免、能缓则缓,或者以先交后奖的形式返还。同时,各有关部门要简化相关手续,在用地、用电、科技、“绿色通道”等方面给予倾斜和优惠,促进农民合作经济组织发展。

  二 关于农村土地流转和农业适度规模经营问题

  开展农村土地承包经营权流转,是深化农村经营管理制度改革的重要内容,是实现农业规模经营的重要途径。各地土地流转和适度规模经营发展的主要特点:一是土地流转面积不断扩大。政府高度重视,精心组织,狠抓落实,通过行政推动、政策驱动和典型带动,推进高效农业上规模、上质量、上水平、上效益,呈加速发展态势。八市流转土地728.5万亩,规模经营面积1211.5万亩,分别占承包土地总面积有21.1%、35.1%。二是土地流转形式多样。各地坚持“依法、自愿、有偿”的原则,结合实际,采取转包、出租、转让、互换、委托、股份合作等形式推进土地流转。三是规模经营类型齐全。规模经营由家庭(企业)规模和区域规模组成,具体实现形式有种养大户经营型、农民合作经营型、农业企业经营型、龙头企业基地型、现代园区推进型五种,而为这五种规模经营提供产前、产中和产后社会服务,是必不可少的当前最急需的第六种服务型的规模经营方式。

  在具体做法上:一是坚持规划优先。适应农村劳动力大量转移的新形势,各地坚持把规划放在工作首位,稳步有序地推进农业适度规模经营。南通市实施高效农业规模化“133行动计划”:以项目建设为抓手,实施高效种植、规模养殖、龙头企业三大工程,开展先行乡镇、示范村和特色基地三创活动;确立了设施农业“863工程”,到2012年全市建成设施农业基地80个,万亩设施农业乡镇60个,三分之一农户参与设施农业建设。二是加强服务引导。健全县、乡、村三级服务体系,建立土地流转储备制度,为农村土地流转提供信息、指导、合同等服务。无锡市农村土地流转中,由镇村两级组织流转的面积超过了60%。三是强化政策激励。制订出台激励政策,引导农村承包土地向种养大户和农业企业流转,加快农业用地向适度规模经营集中。2008年盐城投入1.6亿元,重点用于补助投资经营者、激励流出土地农户和组织者。四是完善保障体系。建立健全农村生活、就业保障政策,解除流出土地的农民后顾之忧,减轻农民对土地的依赖性。无锡市在惠山区开展“双置换”工作试点,鼓励农民以土地承包经营权置换城镇社会保障、以农村住宅置换城镇住房,实行保障安置、就业安置、政府保养和一次性补偿,目前有69个自然村开展了双置换工作。

  从实际成效看:一是农民受益增加。在目前的情况下,农民土地承包经营权的流转,增加了农民的土地收益。目前土地流转每亩年保底收入300~600元,有的还享受5%~10%的二次分红。二是流转期限趋向合理。大部分地方合理制定流转期限,既调动土地流转方的积极性和信心,又保证农民的土地收益预期。镇江市土地流转期限在5年以下的占31.5%,在6~10年的占34.9%。三是规模效应明显。土地流转向适度规模经营集中,推进农业上规模、上水平、增效益。通州市流转面积中亩均净收益2000元以上的规模经营占60%以上。四是产业布局优化。在土地规模经营中,已涌现出一批特色镇、专业村,形成了区域特点明显、产业特色鲜明、具有一定规模的产业板块。无锡市一村一品的农业特色村比例达到46%,形成了龙寺生态园等六大产业集群,产出占全市农业总产出的60%以上。

  当前土地流转和规模经营工作,有三个方面问题值得引起注意:一是推进土地流转操之过急。有的乡村用行政手段推动土地流转,速度过快过急,还存在下指标、压任务的现象。有一个乡镇为了搞设施农业需要流转4000亩土地,农民的流出价是每亩每年700元,流入方只肯出价每亩每年500元,为了办成此事,该乡自补差额,仅此每年乡财政要多支出80万元。有的地方为了政绩连片流转土地,对目前农民难以从土地流转合理受益、农村保障水平不高、农民存在较重的惜地情结等情况考虑不够,容易为日后留下引发矛盾的隐患。丹阳杏虎村的农民反映,村里组织流转500亩土地,亩均年租金仅350元,而实际上每亩地可以种21棵桃树,一棵桃树的年收入就有300多元,相当于其余20棵桃树的收入全部归了老板。二是规模经营有待规范引导。有些基层干部认为土地流转是实现规模经营的唯一途径,而对大力发展农民合作型、统一服务型规模经营的认识不足。有的对中央关于规模经营主体是专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规定重视不够,利益关系处理不够规范,有的农民在土地流转中根本利益受到损害。有的地方存在长时间、大面积、低价格流转农民土地的现象,建立风险保障机制还没有摆上重要位置,存在一定的隐患。在规模经营中,由于粮食作物比较效益低,导致有些地方的土地流转特别是工商资本经营的流转土地主要向经济作物规模化集中。三是管理服务有待改进。在扶持政策上,多数地方对转入方给予较多的政策激励,对流出土地农户补贴较低,对村级组织、对规模流转土地整理和基础设施投入等层面缺乏鼓励政策。在承包管理上,苏南有些地方由于过去没有做好土地二轮续包工作,存在“确权不确地、动账不动地”的现象,不少农民土地承包经营的权利没有得到很好的落实。在流转过程上,土地流转程序不够规范,申请书、委托书、合同书“三书”制度不够健全,合同内容过于简单,流转双方权益不够明确。

  鉴于上述问题,要正确处理好土地流转、发展适度规模经营、引导工商资本投入农业与维护农民合法权益、增加农民收入、强化支持服务的关系,确保其健康有序发展。提出如下建议:一要以农民经营为主体,推进农业适度规模经营。坚持以保障农民利益为出发点和落脚点,因地制宜、多种形式开展适度规模经营。经营的规模和发展的速度,必须要与本地区农村劳动力的转移程度相适应,片面强调土地流转和规模经营,会使农民因失去土地而陷入困境。在城市郊区经济发达、人多地碎、劳动力基本实现非农就业、家庭已无力经营的地方,尽早统一规划,整合资源,加大基础设施投入,整村整乡推进土地规模经营,并重点支持农民合作经济组织、家庭农场和种粮大户参与开发经营。在苏北,工业化、城市化水平还不高、非农就业不充分、社会保障薄弱、农户土地流转意愿不强、农村土地相对较多、家庭有意愿有能力经营的地方,要在稳定家庭联产承包的基础上,通过专业合作和强化社会化服务,推进农业适度规模经营,积极发展高效现代农业。当前,特别要鼓励和支持农民专业合作社发展设施农业,让农民真正得到好处。为加快发展现代高效农业,有效解决农业资本、技术等要素投入不足的问题,当前和今后一个时期,还应当鼓励工商资本、民间资本和外资投资农业。主要进入产前产后环节,大力发展农产品精深加工业、现代流通业、科技服务业和种子种苗业,以及占地不多的规模养殖业,帮助农民发展现代高效农业,带动农民就业,促进农民增收。对发展一般种植、养殖业应由农民专业合作组织或农民家庭来生产经营。把发展高效农业的好处真正让给农民。二要以政策激励为抓手,确保土地适度规模经营健康发展。对流出土地的农户和流入土地的专业大户、家庭农场、农民专业合作社,要进行必要的资金扶持,有利于土地承包经营权流转和培育规模经营主体,促使土地适度规模经营健康发展。建立健全补贴制度,特别要加大对土地流转用于粮食种植大户的补贴力度,补贴资金占生产成本的比重不应小于设施农业补贴。要逐步扩大农民养老、医疗保障等制度覆盖范围,实现农民老有所养、病有所医、残有所助,解除农民流转土地的后顾之忧。不断拓展农业保险范围,完善农村金融服务,继续探索开展“双置换”,为推进农业适度规模经营创造和谐的环境。三要以加强管理服务为重点,推进农业适度规模经营。对农民一轮承包土地、续包时未确权发证的,要尽快落实政策,确权发证确地,久拖不决会引起社会矛盾。对已经流转的承包土地,要重点加快土地股份合作改造,切实促进规范管理,保障农民土地权益。形成土地流转价格自然增长机制,杜绝一包几十年价格不变的土地流转方式,确保流出土地的农户利益。按照扶持不包办、服务不干预的原则,构建县、乡、村三级农村土地承包经营权流转管理服务网络,建立土地承包经营权流转市场,加强农村经营管理队伍建设,规范流转程序,完善流转手续,搭建农村土地流转的服务平台和网络,为推进农业适度规模经营创造条件。要明确土地流转的管理机构,按照有关土地承包经营法规和土地流转政策,依法管理,杜绝违法现象。

  三 关于发展农村村级集体经济问题

  村级集体经济在上世纪集体企业改制后,由于各地选择的方式和路径不一样,呈现出不同的发展态势。一些采取适当改制形式,保留一定集体资产的村,现在集体经济发展都比较好,对农村公共事业建设、农业生产、农民增收等方面发挥了重要作用,逐步成为新农村建设的典型。各地在长期实践中,深刻体会到村级集体经济对充分体现社会主义制度优越性、增强基层党组织凝聚力、实现共同富裕的极端重要性,高度重视村级集体经济发展。淮安市提出全市村级集体经济要实现零的突破,采取了积极有效的措施,使村级集体经济呈现良好发展态势,经济收入总量、资产性收入比重和有收入村比重不断上升,空白村数量明显下降。

  全省特别是苏南地区的村级集体经济发展形势喜人,突出表现在以下四个方面。一是村级集体资产总量有所增加。各地村级集体资产总量有所增加,发展村级集体经济的重要物质基础还在。到2008年底,苏州市村级集体资产303亿元,村均2130万元;净资产198亿元,村均1387万元。2003年至2008年期间,全市村级集体资产年均增长12%,净资产年均增长11%,全市60个村净资产超过5000万元,18个村净资产超亿元。其余各地村级集体资产总量均有不同程度的增加。二是村级集体经济收入稳步提高。2008年,无锡、苏州、镇江三市村均收入超过百万元,分别是463万元、339万元和102万元。其余各地村级集体收入也比往年有所增加。三是村级集体经济扶持政策有所突破。一些地方留用地政策得到有效落实,如通州市在被征用的集体土地中,安排5%的土地留村开发利用。激励措施特别是经济的帮持政策进一步强化,盐城市组织“村企挂钩共建工程”,全市1789个企业与1793个村进行结对帮扶,力争通过3年努力,使村级集体经济收入达到20万元以上。有的地区推行新增地方留成财力补助到村政策,淮阴区规定,村里招商引资项目按照不低于企业税收形成乡镇财力的30%补助给村,挂钩帮扶单位引进的项目按15%补助给村。四是村级集体经济管理较为规范。各地都通过规范村级财务管理,健全各项管理制度,推行村账乡代理机制,完善民主理财,规范财务公开、强化内部审计等,确保村级集体经济收支基本规范合理。

  当前,在发展村级集体经济认识上还不一致,有的认为村级集体经济是计划经济的产物,不符合市场经济发展潮流;有的认为发展村级集体经济对增加农民收入、建设新农村没有太大用处;还有不少村干部对工作有畏难情绪,存在“等、靠、要”思想。由此衍生了许多比较突出的问题,集中表现在三个方面。一是发展不平衡性较大。村级集体经济两极分化情况比较严重,呈现出好者越好、差者越差现象。这次调查的八个市中,有14%的村集体经济零收入,31%的村集体经济收入在10万元以下,特别在苏北和苏中部分地区,绝大多数村的集体经济处于非常薄弱的状况。二是发展空间缩小。在用地政策上,很难争取非农建设用地指标,“留用地”政策难以真正落实;在资金扶持政策上,很多地方往往以“输血”为主,缺少“造血”功能;在发展条件上,绝大多数村已从直接生产经营中退出,原有的厂房、土地等资产已经转让,发展基础薄弱,活力不强,后劲不足。三是村级债务加重。各地村级债务呈上升势头,化解难度增大。尤其是近年来的农村公益性基础设施建设,需要村级配套资金,导致老债未化、新债又生。

  为使村级集体经济快速健康发展,提出如下建议:一是充分认识加快村级集体经济发展的重要意义。充分认识村级集体经济在增强基层组织凝聚力和战斗力、推进社会主义新农村建设、实现全面小康社会中的重要作用,特别是在当前国家财力总体还不强,农村各项基础设施建设、科教文化事业、村庄环境整治等都离不开村级集体经济有力支撑的情况下,更要坚定信心,摆上突出位置,务必抓紧抓实。首要的是加强村级集体经济人才队伍建设,建立人才使用选拔机制,加强干部培训,完善激励机制,妥善解决好村干部的报酬、养老保险等后顾之忧。

  二是因地制宜发展村级集体经济。在新的形势下,仍要强调发展乡镇企业。主要抓好乡镇工业集中区、村一级的创业点和家庭工业,大力发展“不冒烟、不点火”的二三产业,就地就近转移劳力,增加集体资源、资产经营性收入。有条件的村,可通过拍卖、出租、入股等开发自然资源,发展农林特、农业旅游等产业,增加村级集体经济资源性收入。尚保留集体资产的村,可建立租赁、拍卖和招投标制度,盘活集体闲置资产;管好用活集体资金,增加投资收益,形成良性流动增值机制,不断增加村级集体经济资产性投入。交通便利、商品经济发达的地方,可大力发展农民合作服务组织、开展劳务服务、环保服务、中介服务、水电配套服务、物业服务等,提高村级集体经济服务型收入比重。城郊地区可积极推进城中村、城郊村、园中村和拥有较多稳定收入来源村开展社区股份合作制改革,探索村级集体经济新的有效实现形式。在发展过程中,还要不断提高经营管理水平。

  三是建立健全扶持发展政策体系。落实好村集体土地政策,征收农村集体土地要按征收面积的一定比例,给村里安排发展留用地,并办理相应土地功能转换手续;开展城乡建设用地增减挂钩试点,撤并农村居住点所节约出来的建设用地的增值收益,大部分要留给村集体用于村的建设和发展以及化解债务。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围以外,经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目,允许村级集体经济组织依法通过多种形式参与开发和经营,增加村级集体经济收入。实行税收优惠政策,对村级集体经济组织经营性收入税收实行免交、缓交。加大财政资金扶持力度,建立扶持村级集体经济发展专项资金,实行以奖代补和增强造血功能为主的方式,重点加大对经济薄弱村的扶持。继续推行政府部门挂钩扶持、村企结对等帮扶措施,推进村级集体经济持续发展。

  四是加强村级集体财务管理。坚持开源与节流并重,切实加强村级集体财务管理,健全集体资产、资源、资金管理制度,克服一些村级经济财务混乱状况;防止平调、侵占、挪用村级资金,大力压降村级集体非生产性开支。量力而行办事业,不能借债兴办农村公益事业,加大控减村级不良债务力度,建立控制新债长效机制,政府要帮助化解政策性的村级债务,为村级集体经济发展减轻负担。

  中共江苏省委农工办

  江苏省农林厅

  江苏省老区开发促进会

  江苏省扶贫开发协会

  江苏省农村劳动力资源开发研究会

  二OO九年八月十七日